O Tribunal de Contas do Distrito Federal (TCDF) decidiu, por unanimidade, que as Contas do Governo relativas ao exercício de 2020 estão tecnicamente aptas a receber a aprovação da Câmara Legislativa do DF, mas com ressalvas. A apreciação do Relatório Analítico e Parecer Prévio (RAPP) ocorreu em sessão especial do Plenário nesta terça-feira, dia 19 de outubro.
Ao todo, por meio do processo 9970/2020, o TCDF apontou 13 ressalvas e fez cinco determinações relacionadas às contas do segundo ano de gestão do governador Ibaneis Rocha. Todas elas reiteram itens que já constavam do Parecer Prévio das Contas de 2019, mas não foram integralmente cumpridos (confira o detalhamento ao final).
Receitas e despesas – Para 2020, a Lei Orçamentária Anual (LOA) e o Fundo Constitucional do DF previram inicialmente uma receita de R$ 43,3 bilhões. Ajustes promovidos elevaram a previsão de receita para R$ 44,7 bilhões. Desse valor, foram efetivamente arrecadados ou repassados ao GDF R$ 43 bilhões, o que representa 96,2% da previsão final.
Já a despesa fixada inicialmente foi de R$ 43,3 bilhões, mesmo valor da receita inicial. Depois, ela foi ampliada para R$46,5 bilhões, mostrando um desequilíbrio de R$1,9 bilhão entre a previsão de receita e a fixação de despesa. Mas, ao final do exercício, apenas R$ 41,6 bilhões foram efetivamente gastos. Isso significa que, ao final da execução orçamentária de 2020, a conta fechou com superávit de R$ 1,4 bilhão, correspondente à diferença entre o valor efetivamente arrecadado (R$ 43 bilhões) e a despesa realizada (R$ 41,6 bilhões).
Dos R$ 41,6 bilhões executados, R$ 25,4 bilhões (61,1%) vieram dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. Outros R$ 15,7 bilhões (37,8%) vieram do Fundo Constitucional do DF. E R$ 470,7 milhões (1,1%) vieram do Orçamento de Investimentos.
A participação do FCDF no orçamento local saltou de 35,4% em 2017 para 37,8% em 2020. Já os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social reduziram sua participação, passando de 62,8% em 2017 para 61,1% em 2020. Mas foi nesses orçamentos (OFSS) em que se obteve o saldo positivo de R$ 1,4 bilhão ao final do exercício.
Covid-19 – Em um ano tão atípico como o de 2020, o impacto orçamentário da pandemia de Covid-19 no Distrito Federal ganhou um capítulo especial na análise realizada pelo TCDF. O Relatório Analítico das Contas do Governo de 2020 mostra que a arrecadação acima do previsto se deu, em boa parte, pelos recursos extraordinários recebidos da União para auxiliar no enfrentamento à pandemia. Essa arrecadação foi responsável por 68,2% da ampliação do orçamento. O recebimento desses recursos extras contribuiu para que, de forma inédita em mais de uma década, a receita nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social superasse a previsão inicial da Lei Orçamentária Anual.
A pandemia também foi determinante na atuação pública distrital em 2020: ela motivou tanto a criação de programas federativos de auxílio aos entes subnacionais quanto a expedição de normas locais para conter o avanço da doença e atenuar os efeitos socioeconômicos da crise. A contabilidade distrital registrou o emprego direto de ao menos R$ 1,6 bilhão no combate à Covid-19. A maior parte desse montante – R$ 1,2 bilhão – foi custeada com recursos transferidos pela União, cuja receita registrada no orçamento local alcançou R$ 1,3 bilhão em 2020. Foi possível identificar a aplicação de ao menos R$ 472,4 milhões em recursos próprios do GDF diretamente no enfrentamento à pandemia e seus efeitos.
Do total de R$ 1,3 bilhão recebidos pelo DF em verbas federais extras para o combate à Covid-19, R$ 346 milhões vieram por meio do Fundo Nacional de Saúde e foram majoritariamente destinados ao Instituto de Gestão Estratégica de Saúde do Distrito Federal (IGES/DF), serviço social autônomo que administra o Hospital de Base do DF e o Hospital Regional de Santa Maria, além das Unidades de Pronto Atendimento (UPAs) de Ceilândia, do Núcleo Bandeirante, do Recanto das Emas, de Samambaia, de São Sebastião e de Sobradinho.
O Programa Federativo de Enfrentamento ao coronavírus, de que trata a Lei Complementar federal nº 173/2020, envolveu a suspensão do pagamento de dívidas com a União; o aditamento de contratos que suspenderam o pagamento de operações de crédito internas; e o recebimento de R$ 858,7 milhões a título de auxílio financeiro. Desse montante, R$ 627,1 milhões eram de livre aplicação pelo GDF.
Os principais destinos foram: R$ 127,5 milhões aplicados no programa EducaDF, na garantia da segurança alimentar e nutricional de estudantes da rede pública de ensino durante o período de suspensão das aulas presenciais; R$ 97,6 milhões gastos no programa Saúde em Ação, que incluiu serviço médico-hospitalar, odontológico e laboratorial, além de materiais hospitalares e de proteção e segurança; R$ 50,3 milhões aplicados em Publicidade e Propaganda; além de R$ 40 milhões no apoio a projetos e ações de pesquisa, inovação e extensão destinados ao combate à Covid-19 das Fundações Empreendimentos Científicos e Tecnológicos – Finatec e Desenvolvimento Científico e Tecnológico em Saúde – Fiotec.
Além da análise das despesas com o enfrentamento da pandemia realizado no âmbito das Contas do Governo de 2020, tramitam no TCDF outros 121 processos de fiscalização relacionados à Covid-19 e que têm andamento independente.
Gastos sem licitação – Em 2020, as despesas sem licitação cresceram 28,8%, o que representa 609 milhões de reais a mais do que em 2019. Esse aumento se deu, principalmente, por conta das contratações emergenciais direcionadas ao enfrentamento da pandemia.
Dos R$ 448,7 milhões registrados como “Covid-19”, R$ 332,9 milhões foram gastos pela Secretaria de Saúde; R$ 50,3 milhões pela Secretaria de Comunicação; e R$ 45,7 milhões pela Secretaria de Educação.
Dos R$ 164,3 milhões classificados como “Covid-19 sem Contrato”, praticamente a metade foi gasta pela Secretaria de Educação, com alimentação escolar e bolsa alimentação.
Já 64,4% das dispensas de licitação, que somaram R$ 1,3 bilhão, foram despesas com o IGES/DF (R$ 560,1 milhões) e com o Instituto do Câncer Infantil e Pediatria Especializada (R$ 248,1 milhões).
Apesar da redução observada nos últimos anos, em 2020, ainda houve despesas sem qualquer cobertura contratual. Foram gastos R$ 76,1 milhões sem a existência de um contrato formal, em violação direta à Lei de Licitações e Contratos. A Secretaria de Saúde registrou R$ 69,4 milhões e a Secretaria de Educação, R$ 6,8 milhões em despesas sem cobertura contratual. Esses valores foram gastos com serviço de limpeza; locação de imóvel; e fornecimento de alimentação hospitalar.
Despesas com pessoal – Em 2020, os gastos com Pessoal e Encargos Sociais somaram R$ 27 bilhões. Esse montante, que não leva em conta os valores de natureza intraorçamentária – isto é, as contribuições patronais recolhidas ao Iprev/DF –, representa 69,1% do total gasto pelo GDF em 2020 e supera em R$ 1,3 bilhão a despesa realizada em 2019 com o mesmo fim.
O aumento desses gastos tem se concentrado principalmente nas despesas com pessoal inativo, ou seja, aposentadorias, reformas e pensões. Nos últimos quatro anos, as despesas com inativos aumentaram 18,8%, enquanto os gastos com ativos cresceram 5,8%.
O Fundo Constitucional do DF cobriu mais da metade das despesas com pessoal e encargos sociais em 2020. Foram R$ 13,7 bilhões custeados pelo FCDF e R$ 13,3 bilhões pelos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. Com isso, a receita arrecadada nos OFSS tem sido cada vez menos comprometida para esse tipo de custeio.
Em 2020, com o aumento da arrecadação por causa dos recursos que vieram da União para enfrentamento da Covid-19, os gastos com pessoal representaram 53,6% da receita arrecadada, contra 56,8% em 2019. Isso porque a arrecadação maior fez com que a Receita Corrente Líquida de que trata a Lei de Responsabilidade Fiscal apresentasse crescimento de 11,4% em relação ao ano anterior.
Assim, apesar do aumento observado nos gastos com pessoal, a relação entre a Despesa Líquida de Pessoal do DF e a Receita Corrente Líquida distrital caiu de 46,2%, em 2019, para 44,5%, em 2020, distanciando-se do limite de 52% estabelecido pela LRF. No âmbito do Poder Executivo, cujo limite máximo de gastos com pessoal é de 49% da Receita Corrente Líquida, o índice apurado no último quadrimestre do ano foi de 42,1%. No Legislativo e no TCDF, os índices foram, respectivamente, de 1,44% e 0,98% da RCL, também abaixo dos limites determinados pela LRF.
Cargos comissionados – Em relação ao quantitativo de pessoal em 2020, o número de cargos em comissão ocupados, considerando todo o complexo administrativo do Poder Executivo distrital, somou 15,3 mil, uma elevação de 8,9% (1,3 mil servidores) em comparação a 2019. Do total de cargos comissionados ocupados, 50,6% foram preenchidos por servidores sem vínculo efetivo com a Administração Pública, sendo que, das 105 unidades do Complexo Administrativo do DF, 83 ultrapassaram o percentual de 50% até então estipulado no art. 19, V, da Lei Orgânica do Distrito Federal. Uma das ressalvas apontadas pelo TCDF foi relativa a esse percentual.
Segundo a LODF, art. 19, inciso V, com a redação dada pela Emenda à Lei Orgânica do DF – ELO nº 50/2007, pelo menos 50% dos cargos em comissão devem ser preenchidos por servidores de carreira, nos casos e condições previstos em lei. Contudo, em 17 de maio deste ano, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI nº 6585, reconheceu vício de iniciativa da Emenda e declarou a inconstitucionalidade da expressão “pelo menos 50% dos” do inciso em questão, de forma que a LODF deixou de fixar percentual mínimo.
Ocorre que a procedência da ADI foi parcial, no sentido de que a inconstitucionalidade não afeta a legislação infraconstitucional vigente, que regulamenta a questão e traz redação no mesmo sentido, em especial o art. 2º da Lei nº 4.858/2012 e o art. 5º, § 2º, da Lei Complementar nº 840/2011. No TCDF, a matéria segue em discussão no Processo nº 20690/2006, que trata do cumprimento da legislação sobre provimento de funções de confiança e cargos comissionados no âmbito do DF.
Fundos especiais – O TCDF tem apontado uma falha persistente nos últimos anos: a inexecução orçamentária de diversos fundos especiais. Em 2020, 32 fundos receberam dotação orçamentária. Mesmo assim, 94% do valor total executado se resumiram a apenas dois fundos — o de Saúde e o Fundeb – que é o fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica. Dos 32 fundos, 16 tiveram índice de execução abaixo de 50% e 4 deles não tiveram qualquer execução orçamentária. Um exemplo é o Fundo de Apoio e Assistência ao Idoso.
Limites constitucionais – No Relatório Analítico e Parecer Prévio, o Tribunal de Contas também avalia se o GDF cumpriu os limites constitucionais de investimento mínimo em educação, saúde, cultura, pesquisa, promoção dos direitos da criança e do adolescente.
Na educação, em 2020, foram aplicados R$ 4,7 bilhões em Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE); R$ 2,4 bilhões no Fundeb, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica. A remuneração de profissionais do magistério foi paga com R$ 2,3 bilhões do Fundeb. Dessa forma, os limites constitucionais e legais foram integralmente atendidos.
A aplicação em saúde também superou os limites constitucionais. O Distrito Federal tem a obrigação de aplicar, em Ações e Serviços Públicos de Saúde, 12% dos impostos de competência estadual e 15% daqueles de competência municipal. Em 2020, o GDF deveria aplicar no mínimo R$ 2,3 bilhões nessa rubrica, e superou esse valor, aplicando R$ 2,6 bilhões.
Em relação aos recursos do Fundo de Apoio à Cultura, em 2020, constatou-se que, embora a dotação mínima correspondente a 0,3% da Receita Corrente Líquida tenha sido incluída no orçamento, a Lei Orgânica da Cultura foi descumprida em relação à entrega ao FAC dos valores não executados desde 2017. Com isso, para 2021, o GDF tem um saldo de quase R$ 83 milhões, acumulado desde 2017, para destinar ao FAC.
Já para o Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente, o valor mínimo previsto na Lei Orgânica do DF era de R$ 52 milhões. Foram alocados R$ 44,7 milhões no orçamento e executados apenas R$ 8 milhões, ou seja, somente 15,3% do limite mínimo definido pela LODF.
Endividamento – O Distrito Federal fechou o ano de 2020 com uma Dívida Pública de R$ 14,5 bilhões, R$ 1,6 bilhão a mais que em 2019. O maior aumento ocorreu na Dívida Fundada¹, que alcançou R$ 10,8 bilhões, sendo R$ 5,5 bilhões relacionados a precatórios, que registraram aumento de 19,4% em relação a 2019.
Assim como ocorreu no exercício anterior, nos números relativos a precatórios, o corpo técnico do TCDF encontrou diferenças entre o valor registrado no SIGGO, o valor informado pela Procuradoria-Geral do DF e o publicado no Relatório de Gestão Fiscal, conforme reconhecido pela Controladoria-Geral do DF. De toda forma, o Governo do Distrito Federal cumpriu o Plano de Pagamento de Precatórios do DF para 2020, repassando R$ 501,8 milhões ao Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios (TJDFT) para esse fim.
O Distrito Federal também ficou abaixo dos limites de endividamento estabelecidos pelas Resoluções do Senado Federal nº 40 e nº 43, ambas de 2001. Historicamente, o GDF tem se mantido em níveis significativamente menores que os que são impostos por essas Resoluções.
Sobre o RAPP 2020 – O Relatório Analítico e Parecer Prévio (RAPP), que avalia a execução do orçamento e dos programas de governo do DF, foi elaborado pela Secretaria de Macroavaliação da Gestão Pública do TCDF, sob a supervisão do relator das Contas de 2020, Conselheiro Inácio Magalhães Filho. A análise inclui a prestação de contas anual do Poder Executivo; os documentos encaminhados pelas unidades que compõem o GDF; os dados obtidos diretamente no Sistema Integrado de Gestão Governamental (SIGGO) e no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI).
O RAPP relativo às contas de 2020 apresenta, ainda, a avaliação do patrimônio do GDF, das demonstrações contábeis e das gestões fiscal, orçamentária e financeira, a exemplo das despesas com pessoal e com licitações, dos gastos com publicidade e propaganda, além de resultados por programas de governo. O documento também reúne fiscalizações específicas realizadas pelo corpo técnico do Tribunal.
CONFIRA A SEGUIR AS RESSALVAS E DETERMINAÇÕES DO TCDF SOBRE AS CONTAS DO GOVERNO DE 2020:
RESSALVAS
a) quanto ao planejamento governamental:
i. superestimativa nas receitas e despesas de capital e no Orçamento de Investimento, o que indica necessidade de adoção de critérios e controles efetivos na elaboração das leis orçamentárias, de maneira a tornar as previsões mais próximas da efetiva realização;
ii. deficiência na definição, apuração e estabelecimento de metas de indicadores de desempenho para avaliar programas governamentais, inclusive quanto à alteração das metas ao final do exercício de forma a adequar o planejamento ao executado;
b) quanto à execução orçamentária e financeira:
i. realização de despesas sem cobertura contratual;
ii. não disponibilização de dotação ao Fundo de Apoio à Cultura do saldo decorrente das diferenças entre o mínimo especificado pela Lei Orgânica do DF e o montante efetivamente empenhado nos exercícios anteriores, na forma da Lei Complementar nº 934/17;
iii. realização de repasses financeiros à Fundação de Apoio à Pesquisa em montantes inferiores aos duodécimos exigidos pela Lei Orgânica do DF;
iv. não disponibilização da dotação mínima ao Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente, exigida pelo art. 269-A da Lei Orgânica do DF, e execução aquém da quinta parte desse montante;
v. registro de saldo negativo na conta única em diferentes meses do exercício;
c) quanto às demonstrações contábeis:
i. inconsistência nos valores da dívida de precatórios judiciais do Distrito Federal;
ii. insuficiência de notas explicativas junto às demonstrações contábeis;
iii. utilização de classes de contas divergentes das estabelecidas pelo Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público na elaboração dos Balanços Financeiro e Patrimonial;
iv. inconsistência da posição patrimonial da conta Investimentos e Aplicações Temporárias a Curto Prazo integrante das demonstrações financeiras de 31 de dezembro de 2020;
d) ausência de metodologia para avaliação do custo/benefício das renúncias de receitas e de outros incentivos fiscais;
e) descumprimento do percentual mínimo de 50% (cinquenta por cento) estabelecido no art. 2º da Lei nº 4858/2012 e no § 2º do art. 5º da Lei Complementar nº 840/2011 quanto ao preenchimento de cargos em comissão por servidores de carreira ocupantes de cargos ou empregos efetivos no âmbito da Administração Pública direta e indireta dos poderes do Distrito Federal.
DETERMINAÇÕES
a) providenciar solução para as ressalvas apontadas;
b) dar continuidade à efetivação do registro em cartório dos imóveis transferidos ao patrimônio do Fundo Solidário Garantidor do Instituto de Previdência dos Servidores do Distrito Federal – Iprev/DF, em decorrência das Leis Complementares nº 899/15, 920/16 e 932/17;
c) adotar medidas tendentes a aprimorar a gestão orçamentária e financeira dos fundos especiais;
d) aperfeiçoar os mecanismos de controle e gestão da Dívida Ativa, em especial quanto a adequar os saldos contábeis aos valores recuperáveis;
e) dar continuidade à implantação das normas de contabilidade aplicadas ao setor público, segundo cronograma estabelecido, incluído o sistema de apuração de custos.
¹ Quanto à forma, a dívida pode ser fundada ou flutuante. Nos termos do Art. 92 da Lei 4.320/64, a dívida flutuante compreende os restos a pagar, os serviços da dívida a pagar, os depósitos e os débitos de tesouraria, não sendo considerada no cálculo dos limites de endividamento. A dívida fundada, ou dívida consolidada, compreende as obrigações financeiras assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito com prazo de amortização superior a 12 meses. Porém a LRF e a Resolução nº 43/01 do Senado Federal, incluem no conceito de dívida fundada as operações de crédito com prazo inferior a 12 meses, desde que tenham constado como receitas no orçamento.
Confira abaixo a íntegra do Relatório Analítico e Parecer Prévio do TCDF sobre as Contas do Governo de 2020:
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