18/12/2012
STF - INFORMATIVO DE JURISPRUDÊNCIA Nº 690 - EXCERTOS SELECIONADOS PELA SEFIPE
TCU e decadência administrativa
O disposto no art. 54 da Lei 9.784/99 (“O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”) não se aplica à aposentadoria, porque esta reclama atos sequenciais. Com base nessa orientação, a 1ª Turma denegou mandado de segurança impetrado contra julgado do TCU. Este, ao apreciar a legalidade, para fins de registro, de atos concessórios de aposentadoria, determinara a glosa dos proventos considerada a incorporação da Unidade de Referência de Preços - URP concernente ao mês de fevereiro/89, no total de 26,05%, bem assim a restituição dos valores pagos durante a pendência do julgamento de eventuais recursos. Alegava-se decadência administrativa, além de nulidade por ofensa aos princípios da coisa julgada, do contraditório, da ampla defesa, da segurança jurídica, da boa-fé, da razoabilidade, da moralidade e da separação dos Poderes. Arguia-se que se trataria de valor percebido há mais de 17 anos assegurado por título judicial. Por fim, assinalava-se a inobservância ao disposto na Súmula Vinculante 3 (“Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”). O Colegiado consignou que o contraditório requereria, a teor do disposto no art. 5º, LV, da CF, litígio ou acusação não alcançando os atos alusivos ao registro de aposentadoria. Ademais, reputou-se inexistir coisa julgada presente a situação de inativo.
MS 28604/DF, rel. Min. Marco Aurélio, 4.12.2012. (MS-28604)
REPERCUSSÃO GERAL EM RE N. 655.265-DF
RELATOR: MIN. LUIZ FUX
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO PARA CARGO DE JUIZ DO TRABALHO SUBSTITUTO. COMPROVAÇÃO DE EXERCÍCIO DE ATIVIDADE JURÍDICA (PRÁTICA FORENSE) DE 3 (TRÊS) ANOS. MOMENTO DA EXIGÊNCIA DO PREENCHIMENTO DA CONDIÇÃO. EDITAL DO CONCURSO OMISSO QUANTO À DATA DA INSCRIÇÃO DEFINITIVA. CONCURSO SUSPENSO POR ATO DA ADMINISTRAÇÃO. ATENDIMENTO SUPERVENIENTE DO REQUISITO. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA.
RMS N. 28.911-RJ
RELATORA: MIN. CÁRMEN LÚCIA
EMENTA: RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. 1. DECADÊNCIA. 2. CANDIDATO APROVADO ALÉM DO NÚMERO DE VAGAS PREVISTOS EM EDITAL. AUSÊNCIA DE DIREITO SUBJETIVO À NOMEAÇÃO. 3. DISCUSSÃO SOBRE O PRAZO DE VALIDADE E SOBRE A PRORROGAÇÃO DO CONCURSO. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA. 4. NÃO OCORÊNCIA DE ILEGALIDADE OU DE ABUSIVIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. IMPOSSIBILIDADE DE EXAME PELO PODER JUDICIÁRIO. PRECEDENTES. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
TCU e decadência administrativa (Transcrições)
MS 30830 AgR/DF*
RELATOR: Min. Dias Toffoli
Agravo regimental em mandado de segurança. Concessão inicial de pensão julgada ilegal pelo Tribunal de Contas da União. Inaplicabilidade da decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99. Ausência de comprovação do exame de legalidade pelo TCU da concessão da aposentadoria do servidor falecido. Não ocorrência de violação do princípio da segurança jurídica. Agravo regimental não provido.
1. Esta Suprema Corte possui jurisprudência pacífica no sentido de que o Tribunal de Contas da União, no exercício da competência de controle externo da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadorias, reformas e pensões (art. 71, inciso III, CF/88), não se submete ao prazo decadencial da Lei nº 9.784/99, iniciando-se o prazo quinquenal somente após a publicação do registro na imprensa oficial.
2. Ainda que pudesse subsistir a argumentação da impetrante de que o exame de legalidade realizado pela Corte de Contas recaiu sobre situação consolidada desde 1996, relativa à aposentadoria de seu falecido marido, não foram apresentados fatos e provas concretos de que o cálculo da aposentadoria concedida ao marido da recorrente tivesse sido considerado legal pelo TCU.
3. Submetida que está a administração pública ao princípio da legalidade, havendo previsão normativa, não há óbice a que o Tribunal de Contas da União - na qualidade de órgão auxiliar do controle externo exercido pelo Congresso Nacional e no exercício da competência que lhe foi conferida pelo art. 71, III, da Constituição Federal - aprecie a correspondência do ato de concessão inicial de pensão com o regime legal vigente na data em que veio a óbito o instituidor do benefício. Precedentes.
4. A presumida boa-fé estende-se apenas até o julgamento da legalidade pelo órgão responsável. Violação do princípio da segurança jurídica não configurada, tendo em vista que a pensão foi instituída em 2005 e, logo em 2008, foi considerada ilegal, tendo sido negado o seu registro.
5. Agravo regimental não provido.
Relatório: Cuida-se de agravo regimental em mandado de segurança interposto por **, em face do Presidente do Tribunal de Contas da União, contra decisão monocrática com que neguei seguimento à espécie, cujo inteiro teor está abaixo reproduzido:
“Vistos.
Trata-se de mandado de segurança, com pedido de liminar, impetrado por ** contra ato do Presidente do Tribunal de Contas da União, com o objetivo de desconstituir os efeitos do Acórdão nº 1839/2008 da 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União, proferido nos autos do processo administrativo TC nº 009.993/2007-7, o qual indeferiu o registro do benefício de pensão de que é beneficiária.
Narra a impetrante que, no ano de 2008, o TCU julgou ilegal a pensão instituída em favor da impetrante, determinando a redução do valor até então pago, pelo fato de que ‘os proventos estavam calculados incorretamente, sendo efetuado o pagamento da Gratificação de Atividade Judiciária (GAJ) e do Adicional de Padrão Judiciário (APJ) com base no valor básico da FC e não com referência ao vencimento do último padrão do cargo de Analista Judiciário’.
Sustenta, em síntese, que a determinação de redução do cálculo do valor da pensão recebida pela impetrante viola o instituto da decadência administrativa, inscrito no artigo 54 da Lei nº 9.784/99, uma vez que o pagamento do Adicional de Padrão Judiciário e da Gratificação de Atividade Judiciária nos proventos de aposentadoria teve início em 1996, e a manifestação da Administração quanto à matéria veio à lume somente em 2008.
Alega ofensa ao princípio da segurança jurídica, tendo a situação fático-jurídica do cálculo do benefício se consolidado com o decorrer do tempo, e aduz ser imprópria a devolução dos valores recebidos pela pensionista, de forma retroativa, diante de sua boa-fé.
O objetivo da impetrante é, portanto, restabelecer o pagamento do valor integral da pensão e impedir qualquer desconto em folha de pagamento à título de restituição ao Erário de quantias percebidas em decorrência da boa-fé.
Em decisão de 6 de dezembro de 2011, indeferi a liminar pleiteada.
Devidamente intimada, sobrevieram as informações da autoridade coatora, cuja ementa segue:
‘1. Não incidência da decadência administrativa de que trata o art. 54 da Lei n. 9.784/99 em face de sua inaplicabilidade aos processos por meio dos quais o TCU exerce a sua competência constitucional de controle externo, consoante asseverado, por unanimidade, pelo Plenário do STF no MS 24.859-DF.
2. Ainda que se aplicasse o art. 54 da Lei 9.784/99, o ato de pensão foi encaminhado ao TCU em 26/4/2005 e a decisão pela sua ilegalidade foi editada em 24/6/2008, dentro, portanto, do prazo de 5 anos fixado na referida lei.
3. Ilegalidade do ato de pensão. Nos termos da Lei, os coeficientes da APJ (1,10) e da GAJ (2,00) deveriam incidir sobre o último padrão do cargo de Analista Judiciário, conforme expressa disposição legal, e não sobre o valor base da FC.
4. Necessidade de restituição dos valores percebidos após a primeira decisão do TCU que afirmou a ilegalidade da vantagem. ‘À luz do princípio da legalidade, não subsistem os pagamentos precários e efêmeros ocorridos em virtude de aposentadoria que veio a ser glosada pelo Tribunal de Contas da União, incumbindo ao servidor devolver as importâncias recebidas. Verbete da Súmula do Tribunal de Contas da União a ser observado com reserva, no que revela a manutenção das parcelas percebidas com boa-fé”. Precedente do STF.’
A União requereu seu ingresso no feito.
A douta Procuradoria-Geral da República manifestou-se pela denegação da segurança.
É o relatório. Decido.
Preliminarmente, defiro o pedido de ingresso no feito formulado pela União.
Postula a impetrante, com o ajuizamento deste mandamus, a ‘anulação do Acórdão nº 1839/2008 da 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União proferido nos autos do processo administrativo TC nº 009.993/2007-7, restabelecendo o pagamento do valor integral da pensão”, além de “determinar ao Impetrado que se abstenha cobrar qualquer desconto em folha de pagamento da Impetrante, a título de restituição ao Erário, em decorrência da boa-fé’.
O TCU, em 2008, negou o registro do benefício de pensão por morte recebido pela ora impetrante em virtude do falecimento de **, em 2005, por considerar ilegal o ‘pagamento da parcela ‘diferença de pessoal 10.475/2002’, indevidamente incluída nos proventos da Interessada, uma vez que ela resulta do cálculo das parcelas Adicional do Padrão Judiciário – APJ e Gratificação de Atividade Judiciária – GAJ realizado em desacordo com o art. 14 da Lei 9.421/1996’.
O entendimento esposado no juízo cautelar deve ser ratificado em sua inteireza. Conforme exposto na decisão liminar:
‘Esta Suprema Corte possui jurisprudência pacífica no sentido de que o Tribunal de Contas da União, no exercício da competência de controle externo da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadorias, reformas e pensões (art. 71, inciso III, CF/88), não se submete ao prazo decadencial da Lei nº 9.784/99, inciando-se o prazo quinquenal somente após a publicação do registro na imprensa oficial. Cito precedente:
‘Mandado de Segurança. 2. Acórdão da 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União (TCU). Competência do Supremo Tribunal Federal. 3. Controle externo de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Inaplicabilidade ao caso da decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99. 4. Negativa de registro de aposentadoria julgada ilegal pelo TCU. Decisão proferida após mais de 5 (cinco) anos da chegada do processo administrativo ao TCU e após mais de 10 (dez) anos da concessão da aposentadoria pelo órgão de origem. Princípio da segurança jurídica (confiança legítima). Garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Exigência. 5. Concessão parcial da segurança. I – Nos termos dos precedentes firmados pelo Plenário desta Corte, não se opera a decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99 no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União – que consubstancia o exercício da competência constitucional de controle externo (art. 71, III, CF). II – A recente jurisprudência consolidada do STF passou a se manifestar no sentido de exigir que o TCU assegure a ampla defesa e o contraditório nos casos em que o controle externo de legalidade exercido pela Corte de Contas, para registro de aposentadorias e pensões, ultrapassar o prazo de cinco anos, sob pena de ofensa ao princípio da confiança – face subjetiva do princípio da segurança jurídica. Precedentes. III – Nesses casos, conforme o entendimento fixado no presente julgado, o prazo de 5 (cinco) anos deve ser contado a partir da data de chegada ao TCU do processo administrativo de aposentadoria ou pensão encaminhado pelo órgão de origem para julgamento da legalidade do ato concessivo de aposentadoria ou pensão e posterior registro pela Corte de Contas. IV – Concessão parcial da segurança para anular o acórdão impugnado e determinar ao TCU que assegure ao impetrante o direito ao contraditório e à ampla defesa no processo administrativo de julgamento da legalidade e registro de sua aposentadoria, assim como para determinar a não devolução das quantias já recebidas. V – Vencidas (i) a tese que concedia integralmente a segurança (por reconhecer a decadência) e (ii) a tese que concedia parcialmente a segurança apenas para dispensar a devolução das importâncias pretéritas recebidas, na forma do que dispõe a Súmula 106 do TCU’ (MS nº 24.781/DF, Relatora a Ministra Ellen Gracie, Relator p/ acórdão o Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 9/6/2011, grifei).’
Dessa forma, no julgamento do MS nº 24.781/DF, de relatoria da Ministra Ellen Gracie, o Plenário desta Suprema Corte, (i) reafirmando jurisprudência pacificada de que o prazo decadencial do art. 54 da Lei nº 9.784/99 não se aplica ao TCU no julgamento da legalidade do ato inicial de concessão de aposentadoria e (ii) defendendo posicionamento anterior, que avançou no entendimento quanto à obrigatoriedade de se garantir ao administrado o contraditório e a ampla defesa nos procedimentos dessa natureza, esclareceu que prescinde da participação do administrado quando o julgamento ocorre no prazo de 5 (cinco) anos, iniciada a contagem a partir da data de entrada do processo de registro da aposentadoria no TCU.
Cito precedente anterior, no sentido de ser inaplicável à Corte de Contas da União o prazo decadencial de cinco anos (art. 54 da Lei nº 9.784/99) entre o ato administrativo concessivo da aposentadoria ou pensão e o seu registro pelo TCU:
‘ADMINISTRATIVO. APOSENTADORIA DE SERVIDORA PÚBLICA. INCORPORAÇÃO DE VANTAGEM REVOGADA: RECUSA DE REGISTRO DE APOSENTADORIA PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. INAPLICABILIDADE DO ART. 54 DA LEI 9.784/1999: ATO COMPLEXO. PRECEDENTES. EM 19.1.1995 A SERVIDORA NÃO CUMPRIA OS REQUISITOS EXIGIDOS PELO REVOGADO ART. 193 DA LEI N. 8.112/1990. SEGURANÇA DENEGADA’ (MS nº 25.697/DF, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 5/3/10).
No presente caso, por se tratar de registro inicial do benefício de pensão, não há se falar em ocorrência de decadência administrativa. E, ressalte-se, ainda, que foi garantido à impetrante o contraditório e a ampla defesa.
Dessa forma, entendo não haver violação do princípio da segurança jurídica e da boa-fé. A concessão de aposentadoria/pensão é um ato complexo e depende de apreciação pelo Tribunal de Contas da União para que tenha eficácia. Essa apreciação ocorreu dentro de um prazo razoável e sob a égide do contraditório e da ampla defesa.
Quer fazer crer a impetrante que a decisão do TCU teve o intuito de rever base de cálculo da aposentadoria de seu falecido marido, que já estaria consolidada. Ocorre que, conforme apreciado na liminar ‘na peça vestibular, não foram apresentados fundamentos para afirmar a legalidade da base de cálculo da pensão na forma em que o instituidor do benefício vinha percebendo seus proventos’. E ainda:
‘Submetida que está a administração pública ao princípio da legalidade, havendo previsão normativa, não há óbice que o Tribunal de Contas da União - na qualidade de órgão auxiliar do controle externo exercido pelo Congresso Nacional e no exercício da competência que lhe foi conferida pelo art. 71, III, da Constituição Federal - aprecie a correspondência do ato de concessão inicial de pensão com o regime legal vigente na data em que veio a óbito o instituidor do benefício.
Ressalto, ademais, que não há prova nos autos de que a alteração nos fundamentos legais do ato de concessão inicial de aposentadoria de ** tenha sido submetida a apreciação do TCU e devidamente registrada.’
Nessa conformidade, entendo não haver ilegalidade no exame de concessão de pensão à impetrante realizado pelo Tribunal de Contas da União.
Ademais, conforme assentado no Acórdão do TCU 1839/2008, o cálculo do benefício teria sido realizado em desconformidade com a lei, o que, segundo a jurisprudência dessa Suprema Corte, autoriza a redução dos proventos, não havendo que se falar em ofensa ao princípio da irredutibilidade de vencimentos. Cito precedentes:
‘AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ESTADO DE SÃO PAULO. PROCURADORES AUTÁRQUICOS. PROVENTOS. IRREDUTIBILIDADE. ARTIGO 17 DO ADCT/88. 1. O Decreto estadual n. 26.233/86, editado anteriormente à Constituição de 1988, estabeleceu vinculação vedada de vencimentos ao promover a extensão aos Procuradores Autárquicos de vantagens remuneratórias previstas em lei complementar estadual que disciplinava carreira diversa — a dos Procurados do Estado de São Paulo. 2. Não há qualquer vício na supressão, por meio de decreto, de parcelas remuneratórias ilegalmente pagas a servidores. Consoante dispõe o Enunciado n. 473 da Súmula desta Corte, a Administração, no exercício de sua autotutela, pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornem ilegais. 3. Reconhecida a inconstitucionalidade da norma, não há falar em direito à percepção de vantagem por ela disciplinada, nem em ofensa ao princípio da irredutibilidade de vencimentos, eis que a jurisprudência desta Corte é no sentido de que são irredutíveis os vencimentos e proventos constitucionais e legais, jamais os ilegais [Precedentes]. Como se isso não bastasse, a Constituição de 1988, no artigo 17 do ADCT, expressamente permitiu a supressão de verbas remuneratórias quando percebidas em desacordo com o texto constitucional. Agravo regimental a que se nega provimento’ RE nº 411.327/SP-AgR, Relator o Ministro Eros Grau, Primeira Turma, DJ de 24/5/2005, grifei).
‘MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APOSENTADORIA DE MAGISTRADO. NÃO-PREENCHIMENTO DA TOTALIDADE DOS REQUISITOS PARA A OBTENÇÃO DA VANTAGEM PREVISTA NO ART. 184, INC. II, DA LEI N. 1.711/1952. INAPLICABILIDADE DO ART. 250 DA LEI N. 8.112/1990. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA E OFENSA AO PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE DE SALÁRIOS NÃO CONFIGURADAS. 1. O direito à aposentação com a vantagem prevista no inciso II do art. 184 da Lei n. 1.711/1952 exige que o Interessado tenha, concomitantemente, prestado trinta e cinco anos de serviço (no caso do Magistrado-Impetrante, trinta anos) e sido ocupante do último cargo da respectiva carreira. O Impetrante preencheu apenas o segundo requisito em 13.7.1993, quando em vigor a Lei n. 8.112/1990. 2. A limitação temporal estabelecida no art. 250 da Lei n. 8.112/1990 para a concessão da vantagem pleiteada teve aplicação até 19.4.1992, data em que o Impetrante ainda não havia tomado posse no cargo de Juiz togado do Tribunal Regional do Trabalho da 2ª Região. 3. O Supremo Tribunal Federal pacificou entendimento de que, sendo a aposentadoria ato complexo, que só se aperfeiçoa com o registro no Tribunal de Contas da União, o prazo decadencial da Lei n. 9.784/99 tem início a partir de sua publicação. Aposentadoria do Impetrante não registrada: inocorrência da decadência administrativa. 4. A redução de proventos de aposentadoria, quando concedida em desacordo com a lei, não ofende o princípio da irredutibilidade de vencimentos. Precedentes. 5. Segurança denegada’ (MS nº 25.552/DF, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 30/5/2008, grifei).
Por fim, não subsiste o argumento relativo à boa-fé para afastar o desconto de valores pretéritos recebidos no período em que vigorou o efeito suspensivo do recurso administrativo na Corte de Contas.
A presumida boa-fé estende-se apenas até o julgamento da legalidade pelo órgão responsável. Embora o entendimento da Corte de Contas tenha o condão de produzir efeitos somente a partir do ano de 2011, pois suspensos seus efeitos em razão da interposição de recursos administrativos, a decisão que negou registro à concessão de pensão à impetrante foi proferida em 2009.
No Acórdão nº 1839/2008 do TCU, consta expressamente a ressalva de que a interposição de recurso administrativo com efeito suspensivo não eximiria a interessada de devolver os valores recebidos após sua notificação, no caso de o entendimento não ser reformado. Transcrevo:
‘9.5.3. dar ciência à interessada de que efeito suspensivo proveniente da eventual interposição de recursos perante o Tribunal de Contas da União não a exime da devolução dos valores percebidos indevidamente após a notificação, em caso de não provimento desses recursos’
Como bem asseverou a douta Procuradoria-Geral da República:
‘O Tribunal de Contas da União, reconhecendo a boa-fé da impetrante até o momento da notificação do primeiro pronunciamento a respeito da ilegalidade do ato de aposentação/pensionamento, dispensou a restituição dos valores percebidos (aplicação do Enunciado nº 249 do TCU), ressalvando, todavia, que o efeito suspensivo proveniente da interposição de eventuais recursos não eximiria a devolução das importâncias pagas indevidamente, na hipótese de desprovimento do recurso.
É certo que a concessão da aposentadoria/pensão pela Administração produz efeitos desde logo, todavia o pagamento dos proventos são provisórios, haja vista que o ato concessivo está condicionado ao registro pelo Tribunal de Contas. Assim, tendo o impetrante tomado ciência da decisão do TCU quanto à ilegalidade da aposentadoria/pensão, o benefício deixou de ser apenas precário, passando, também, a afigurar-se indevido.
Logo, o termo inicial a ser observado para a devolução dos valores recebidos pelo impetrante é a data da notificação da primeira decisão do Tribunal de Contas que considerar ilegal a aposentadoria’.
Forçoso reconhecer, assim, a ausência do direito líquido e certo a amparar a pretensão da impetrante.
Ante o exposto, na linha da jurisprudência da Corte, nego seguimento ao presente mandado de segurança, nos termos do art. 21, § 1º, do RISTF” (fls. 174/189).
A agravante alega que houve afronta ao instituto da decadência previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99, uma vez que o acórdão questionado, relativo à aposentadoria de seu falecido marido, teria deixado de considerar
“o longo transcurso de tempo entre o momento em que se iniciou o pagamento do Adicional de Padrão Judiciário (APJ) e da Gratificação de Atividade Judiciária (GAJ) nos proventos do instituidor (1996) e a manifestação da Administração em sentido contrário (2008)”.
Defende que, na pior das hipóteses, a decadência deveria ser contada a partir da data de edição da Lei nº 9.784/99, ou seja, a Administração poderia rever a validade da aposentadoria concedida até fevereiro de 2004.
Argumenta que o ato lesivo impugnado viola os princípios da segurança jurídica e da boa-fé.
Em suas razões, sustenta:
“Assim, a determinação de ressarcimento ao erário, na medida em que confere efeitos pretéritos a ato administrativo, fere o princípio da segurança jurídica, que está situado entre as garantias fundamentais do Estado de Direito. Portanto, frente à passagem do tempo e a necessidade de garantir segurança às relações jurídicas, deve-se afastar qualquer efeito retroativo ao Ato, impedindo-se a restituição de valores percebidos de boa-fé pela Agravante.
(...)
Eis o ponto principal: não há como se afastar a configuração da boa-fé por parte da Agravante ao perceber os valores, tendo em vista, por um lado, o lapso temporal entre o início do pagamento e a determinação de restituição ao erário e, por outro, a concessão de efeito suspensivo ao seu recurso administrativo combinada a existência de dúvida quanto à interpretação do tema.”
Ao final, requer o conhecimento do seu recurso e o seu provimento, de modo que a Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal reforme a decisão e conceda integralmente a segurança.
É o relatório.
Voto: O objetivo do presente mandado de segurança é
“determinar ao Impetrado a anulação [do] Acórdão nº 1839/2008 da 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União proferido nos autos do processo administrativo TC nº 009.993/2007-7, restabelecendo o pagamento do valor integral da pensão”.
Preliminarmente, no caso aqui apresentado, trata-se de registro inicial de concessão de pensão.
O primeiro fundamento sustentado pela agravante na peça recursal foi a incidência do art. 54 da Lei nº 9.784/99, pois teria ocorrido a decadência do direito da Administração de rever o ato concessivo da pensão. Para corroborar a tese, alega que a decisão recaiu sobre parcela da aposentadoria concedida ao seu falecido marido, situação consolidada desde 1996.
Consigno, desde já, que não tem razão a agravante. Cito parte da decisão agravada:
“O TCU, em 2008, negou o registro do benefício de pensão por morte recebido pela ora impetrante em virtude do falecimento de **, em 2005, por considerar ilegal o ‘pagamento da parcela ‘diferença de pessoal 10.475/2002’, indevidamente incluída nos proventos da Interessada, uma vez que ela resulta do cálculo das parcelas Adicional do Padrão Judiciário – APJ e Gratificação de Atividade Judiciária – GAJ realizado em desacordo com o art. 14 da Lei 9.421/1996’.
O entendimento esposado no juízo cautelar deve ser ratificado em sua inteireza. Conforme exposto na decisão liminar:
‘Esta Suprema Corte possui jurisprudência pacífica no sentido de que o Tribunal de Contas da União, no exercício da competência de controle externo da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadorias, reformas e pensões (art. 71, inciso III, CF/88), não se submete ao prazo decadencial da Lei nº 9.784/99, inciando-se o prazo quinquenal somente após a publicação do registro na imprensa oficial. Cito precedente:
‘Mandado de Segurança. 2. Acórdão da 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União (TCU). Competência do Supremo Tribunal Federal. 3. Controle externo de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas e pensões. Inaplicabilidade ao caso da decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99. 4. Negativa de registro de aposentadoria julgada ilegal pelo TCU. Decisão proferida após mais de 5 (cinco) anos da chegada do processo administrativo ao TCU e após mais de 10 (dez) anos da concessão da aposentadoria pelo órgão de origem. Princípio da segurança jurídica (confiança legítima). Garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Exigência. 5. Concessão parcial da segurança. I – Nos termos dos precedentes firmados pelo Plenário desta Corte, não se opera a decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99 no período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União – que consubstancia o exercício da competência constitucional de controle externo (art. 71, III, CF). II – A recente jurisprudência consolidada do STF passou a se manifestar no sentido de exigir que o TCU assegure a ampla defesa e o contraditório nos casos em que o controle externo de legalidade exercido pela Corte de Contas, para registro de aposentadorias e pensões, ultrapassar o prazo de cinco anos, sob pena de ofensa ao princípio da confiança – face subjetiva do princípio da segurança jurídica. Precedentes. III – Nesses casos, conforme o entendimento fixado no presente julgado, o prazo de 5 (cinco) anos deve ser contado a partir da data de chegada ao TCU do processo administrativo de aposentadoria ou pensão encaminhado pelo órgão de origem para julgamento da legalidade do ato concessivo de aposentadoria ou pensão e posterior registro pela Corte de Contas. IV – Concessão parcial da segurança para anular o acórdão impugnado e determinar ao TCU que assegure ao impetrante o direito ao contraditório e à ampla defesa no processo administrativo de julgamento da legalidade e registro de sua aposentadoria, assim como para determinar a não devolução das quantias já recebidas. V – Vencidas (i) a tese que concedia integralmente a segurança (por reconhecer a decadência) e (ii) a tese que concedia parcialmente a segurança apenas para dispensar a devolução das importâncias pretéritas recebidas, na forma do que dispõe a Súmula 106 do TCU’ (MS nº 24.781/DF, Relatora a Ministra Ellen Gracie, Relator p/ acórdão o Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe de 9/6/2011, grifei).”
Dessa forma, no julgamento do MS nº 24.781/DF, de relatoria da Ministra Ellen Gracie, o Plenário desta Suprema Corte, (i) reafirmando jurisprudência pacificada de que o prazo decadencial do art. 54 da Lei nº 9.784/99 não se aplica ao TCU no julgamento da legalidade do ato inicial de concessão de aposentadoria e (ii) defendendo posicionamento anterior, que avançou no entendimento quanto à obrigatoriedade de se garantir ao administrado o contraditório e a ampla defesa nos procedimentos dessa natureza, esclareceu que prescinde da participação do administrado quando o julgamento ocorre no prazo de 5 (cinco) anos, iniciada a contagem a partir da data de entrada do processo de registro da aposentadoria no TCU.”
Está claro, na decisão, o posicionamento do Supremo Tribunal Federal de que, ao Tribunal de Contas da União, quando da apreciação da legalidade da concessão de aposentadoria ou pensão, não se aplica o prazo decadencial de cinco anos previsto no art. 54 da Lei nº 9.784/99.
Contudo, durante o julgamento do MS nº 24.781/DF, de Relatoria da Ministra Ellen Gracie, para que o interessado não ficasse totalmente à mercê da vontade da Administração, entendeu-se por bem garantir a sua participação nos procedimentos que ultrapassassem o período de 5 (cinco) anos em tramitação na Corte de Contas.
Ressalte-se que, no caso concreto, o procedimento no âmbito do TCU não ultrapassou os cinco anos de tramitação, tendo sido assegurada a ampla defesa e o contraditório à recorrente.
Sobre a alegação de que a decisão atacou situação já consolidada da aposentadoria do falecido marido da agravante, reitero os fundamentos de minha decisão monocrática:
“Quer fazer crer a impetrante que a decisão do TCU teve o intuito de rever base de cálculo da aposentadoria de seu falecido marido, que já estaria consolidada. Ocorre que, conforme apreciado na liminar ‘na peça vestibular, não foram apresentados fundamentos para afirmar a legalidade da base de cálculo da pensão na forma em que o instituidor do benefício vinha percebendo seus proventos’. E ainda:
‘Submetida que está a administração pública ao princípio da legalidade, havendo previsão normativa, não há óbice que o Tribunal de Contas da União - na qualidade de órgão auxiliar do controle externo exercido pelo Congresso Nacional e no exercício da competência que lhe foi conferida pelo art. 71, III, da Constituição Federal - aprecie a correspondência do ato de concessão inicial de pensão com o regime legal vigente na data em que veio a óbito o instituidor do benefício.
Ressalto, ademais, que não há prova nos autos de que a alteração nos fundamentos legais do ato de concessão inicial de aposentadoria de ** tenha sido submetida a apreciação do TCU e devidamente registrada.’
Nessa conformidade, entendo não haver ilegalidade no exame de concessão de pensão à impetrante realizado pelo Tribunal de Contas da União.”
Ainda que pudesse subsistir a argumentação da impetrante de que o exame de legalidade realizado pela Corte de Contas recaiu sobre situação consolidada desde 1996, deixo expressamente registrado que não foram apresentados fatos e provas concretos de que o cálculo da aposentadoria concedida ao marido da recorrente tivesse sido considerado legal pelo TCU.
Reforce-se que o acórdão vergastado consignou que a aposentadoria concedida ao Sr. ** foi calculada em desacordo com o art. 14 da Lei nº 9.421/96, o que, como já exposto na decisão monocrática, autoriza a redução dos proventos, situação pacificada pela jurisprudência da Suprema Corte:
“Ademais, conforme assentado no Acórdão do TCU 1839/2008, o cálculo do benefício teria sido realizado em desconformidade com a lei, o que, segundo a jurisprudência dessa Suprema Corte, autoriza a redução dos proventos, não havendo que se falar em ofensa ao princípio da irredutibilidade de vencimentos. Cito precedentes:
‘AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ESTADO DE SÃO PAULO. PROCURADORES AUTÁRQUICOS. PROVENTOS. IRREDUTIBILIDADE. ARTIGO 17 DO ADCT/88. 1. O Decreto estadual n. 26.233/86, editado anteriormente à Constituição de 1988, estabeleceu vinculação vedada de vencimentos ao promover a extensão aos Procuradores Autárquicos de vantagens remuneratórias previstas em lei complementar estadual que disciplinava carreira diversa — a dos Procurados do Estado de São Paulo. 2. Não há qualquer vício na supressão, por meio de decreto, de parcelas remuneratórias ilegalmente pagas a servidores. Consoante dispõe o Enunciado n. 473 da Súmula desta Corte, a Administração, no exercício de sua autotutela, pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornem ilegais. 3. Reconhecida a inconstitucionalidade da norma, não há falar em direito à percepção de vantagem por ela disciplinada, nem em ofensa ao princípio da irredutibilidade de vencimentos, eis que a jurisprudência desta Corte é no sentido de que são irredutíveis os vencimentos e proventos constitucionais e legais, jamais os ilegais [Precedentes]. Como se isso não bastasse, a Constituição de 1988, no artigo 17 do ADCT, expressamente permitiu a supressão de verbas remuneratórias quando percebidas em desacordo com o texto constitucional. Agravo regimental a que se nega provimento’ (RE nº 411.327/SP-AgR, Relator o Ministro Eros Grau, Primeira Turma, DJ de 24/5/2005, grifei).
‘MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. APOSENTADORIA DE MAGISTRADO. NÃO-PREENCHIMENTO DA TOTALIDADE DOS REQUISITOS PARA A OBTENÇÃO DA VANTAGEM PREVISTA NO ART. 184, INC. II, DA LEI N. 1.711/1952. INAPLICABILIDADE DO ART. 250 DA LEI N. 8.112/1990. DECADÊNCIA ADMINISTRATIVA E OFENSA AO PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE DE SALÁRIOS NÃO CONFIGURADAS. 1. O direito à aposentação com a vantagem prevista no inciso II do art. 184 da Lei n. 1.711/1952 exige que o Interessado tenha, concomitantemente, prestado trinta e cinco anos de serviço (no caso do Magistrado-Impetrante, trinta anos) e sido ocupante do último cargo da respectiva carreira. O Impetrante preencheu apenas o segundo requisito em 13.7.1993, quando em vigor a Lei n. 8.112/1990. 2. A limitação temporal estabelecida no art. 250 da Lei n. 8.112/1990 para a concessão da vantagem pleiteada teve aplicação até 19.4.1992, data em que o Impetrante ainda não havia tomado posse no cargo de Juiz togado do Tribunal Regional do Trabalho da 2ª Região. 3. O Supremo Tribunal Federal pacificou entendimento de que, sendo a aposentadoria ato complexo, que só se aperfeiçoa com o registro no Tribunal de Contas da União, o prazo decadencial da Lei n. 9.784/99 tem início a partir de sua publicação. Aposentadoria do Impetrante não registrada: inocorrência da decadência administrativa. 4. A redução de proventos de aposentadoria, quando concedida em desacordo com a lei, não ofende o princípio da irredutibilidade de vencimentos. Precedentes. 5. Segurança denegada’ (MS nº 25.552/DF, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, DJe de 30/5/2008, grifei).”
Sobre a alegada boa-fé da impetrante, repito os fundamentos constantes da decisão monocrática:
“Por fim, não subsiste o argumento relativo à boa-fé para afastar o desconto de valores pretéritos recebidos no período em que vigorou o efeito suspensivo do recurso administrativo na Corte de Contas.
A presumida boa-fé estende-se apenas até o julgamento da legalidade pelo órgão responsável. Embora o entendimento da Corte de Contas tenha o condão de produzir efeitos somente a partir do ano de 2011, pois suspensos seus efeitos em razão da interposição de recursos administrativos, a decisão que negou registro à concessão de pensão à impetrante foi proferida em 2009.
No Acórdão nº 1839/2008 do TCU, consta expressamente a ressalva de que a interposição de recurso administrativo com efeito suspensivo não eximiria a interessada de devolver os valores recebidos após sua notificação, no caso de o entendimento não ser reformado.”
Por fim, a violação do princípio da segurança jurídica não resta configurada. A pensão foi instituída em 2005 e, logo em 2008, foi considerada ilegal, tendo sido negado o seu registro. Não houve demora do TCU no exame da legalidade. É importante ressaltar, uma vez mais, que o ato de concessão inicial de pensão é precário, dependendo do registro da Corte de Contas.
Portanto, entendo não haver ilegalidade na atuação do TCU.
Mantenho, destarte, o entendimento firmado no julgamento monocrático.
Ante o exposto, nego provimento ao agravo regimental.
STF 
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Dezembro de 2012 
